Svaki jednostrani pokušaj odvajanja automatski bi doveo do potpune pravne, finansijske i političke izolacije entiteta, ukidanja njegovog ustavnog statusa zagarantovanog Dejtonom i direktne reakcije međunarodnih snaga.
Davor Trlin, profesor ustavnog prava, komentirao je za „Slobodnu Bosnu“ najave Milorada Dodika, predsjednika SNSD-a, koji je najavio promjene entitetskog ustava u Narodnoj skupštini Republike Srpske.
Svjedočili smo najavama Milorada Dodika, smijenjenog i osuđenog bivšeg entitetskog predsjednika kako će na neustavni 9. januar doći do promjene Ustava bh. entiteta Republika Srpska. Među ostalim, Dodik najavljuje ukidanje Vijeća naroda ali i proglašenje Banje Luke glavnim gradom RS-a. Kako komentirate ove najave i radi li se o potencijalnom kršenju Ustava Bosne i Hercegovine?
-Ustav Bosne i Hercegovine (Aneks 4 Općeg okvirnog sporazuma za mir) u članu I/5 određuje isključivo da je Sarajevo glavni grad Bosne i Hercegovine. On ne propisuje glavne gradove entiteta. Ustav Republike Srpske u članu 9. još uvijek kaže da je glavni grad Sarajevo. Ta odredba potiče iz 1992. godine i nije dirana ni u Daytonu ni amandmanima Visokog predstavnika iz 2000. godine. Rukovodstvo tadašnje samoproglašene Srpske Republike BiH uvrstilo je Sarajevo kao glavni grad u tekst Ustava iz strateških, geografskih i ekonomskih razloga, tretirajući ga kao ključno kulturno i administrativno središte oko kojeg su se vodila ratna dejstva. Entitet ima pravo urediti svoj unutarnji ustavni poredak, uključujući određivanje glavnog grada, pod uslovom da to ne krši Ustav BiH. Proglašenje Banje Luke glavnim gradom, samo po sebi nije kršenje Ustava Bosne i Hercegovine. To je pitanje unutarnje organizacije entiteta. Bitno je samo da se ne negira status Sarajeva kao glavnog grada države Bosne i Hercegovine. Nije neuobičajeno u komparativnom federalizmu da se ustavom federalne jedinice odredi glavni grad federalne jedinice. Tako je ustavom Californije propisano da je Sacramento glavni grad ove savezne države; ustavom Čečenije od 2003. da je glavni grad ove federalne republike Grozny, itd.
Kod Vijeća naroda je situacija bitno drukčija. Vijeće naroda nije izričito navedeno u tekstu Ustava BiH, ali je njegovo postojanje i funkcija zaštite vitalnog nacionalnog interesa izravna posljedica odluke Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda (U-5/98) i amandmana koji su uslijedili. Svako ukidanje ili značajno slabljenje mehanizma zaštite vitalnog nacionalnog interesa Bošnjaka i Hrvata u Republici Srpskoj bilo bi u oštroj koliziji s načelom konstitutivnosti naroda koje vrijedi na cijelom teritoriju BiH.
Takva bi promjena, po mom uvjerenju, bila neustavna. Podsjećam na temeljno načelo ustavnog i međunarodnog prava prema kojem se izmjenama najviših pravnih akata ne mogu ukidati uspostavljeni mehanizmi zaštite ljudskih i kolektivnih prava (principle of non-retrogression). Ukidanje Vijeća naroda RS-a ne bi bilo čisto organizaciono ukidanje jedne entitetske institucije, nego direktno oduzimanje mehanizma vitalnog nacionalnog interesa za nesrpske narode u tom entitetu. Budući da su ljudska i kolektivna prava iz Odluke Ustavnog suda BiH U-5/98 inkorporirana u ustavni sistem, svako njihovo redukovanje predstavlja normativno nazadovanje koje je u direktnoj koliziji sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i Ustavom BiH.
Ustavna procedura u RS-u je jasna — za promjenu Ustava (ili usvajanje potpuno novog tekstualnog okvira) nije dovoljna samo dvotrećinska većina u Narodnoj skupštini RS (skup od 83 poslanika), već je obavezna i potvrda u Vijeću naroda RS-a.
Da bi ustavne promjene stupile na snagu, moraju dobiti natpolovičnu većinu glasova u svakom od klubova konstitutivnih naroda (Klub Bošnjaka, Klub Hrvata, Klub Srba) te Klubu Ostalih. Da bi RS ukinula Vijeće naroda ili smanjila njegove ovlasti, za to moraju glasati i sami delegati u Vijeću naroda. Kako su predstavnici Kluba Bošnjaka već unaprijed najavili da neće podržati odluke koje narušavaju njihovu poziciju, vlasti u RS-u dolaze do nepremostive proceduralne i ustavne prepreke. Svako zaobilaženje Vijeća naroda u ovom procesu učinilo bi novi Ustav formalno nevažećim i protustavnim od prvog dana.
Konferencija PIC-a u Bonu (decembar 1997.) dala je Visokom predstavniku tzv. “Bonske ovlasti”, ali je i izričito normirala odnos entitetskih ustavno-pravnih akata prema Ustavu BiH. Svi entitetski ustavi i zakoni moraju biti usklađeni s Ustavom BiH što znači da entitet nema “izvorni suverenitet” kojim bi mogao pregaziti državne standarde. Izričita zabrana diskriminatorskih odredaba osigurava da bilo koji ustavni amandman ili tekst novog Ustava RS-a koji bi stavio jedan narod u dominantan položaj (ili lišio druge narode zaštite) automatski krši i Dejtonski mirovni sporazum i međunarodne obaveze BiH.
Što o svemu kaže Ustavni sud BiH?
-Odluka Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda uspostavila je pravilo da niti jedan entitet ne smije funkcionisati na principu proste većine (majorizacije) nad drugim konstitutivnim narodima. Ukidanjem Vijeća naroda, Republika Srpska bi se vratila na jednodomni sistem (samo NSRS) u kojem srpska većina ima potpunu kontrolu nad zakonodavnim procesom. Takav scenarij bi obnovio stanje koje je Ustavni sud BiH još 2000. godine proglasio neustavnim i diskriminatorskim, čime bi bilo kakav pokušaj primjene takvog ustavnog teksta momentalno bio oboren pred Ustavnim sudom BiH i podložan intervenciji OHR-a.
Profesor ustavnog prava iz Istočnog Sarajeva, Mile Dmičić, kazao je kako proglašenje Banje Luke glavnim gradom RS-a ima ustavnopravno utemeljenje te kako su, citiram, „tri decenije stvarali kuću, ali nismo stvorili dom“. Također je posebno naglasio važnost očuvanja paralelnih veza sa Srbijom. Kako gledajte na Dmičićev istup?
-Tvrdnja da proglašenje Banje Luke ima ustavnopravno utemeljenje, kako sam rekao, u načelu je tačna. Ona proizlazi iz entitetske ustavne autonomije. Međutim, uvođenje metafora poput „kuće bez doma“ te izraženo naglašavanje specijalnih i paralelnih veza sa R. Srbijom u ovom kontekstu izlazi iz okvira dogmatske analize ustavnog prava. Takve formulacije predstavljaju vrijednosne i političke sudove kojima se nastoji dati dodatna ideološka težina čisto administrativno-pravnim pitanjima. Ustavnopravna nauka mora striktno ostati u granicama pozitivnopravnih normi, ustavnog teksta i pravomoćnih odluka Ustavnog suda BiH. Miješanje pravnih normi s političkim diskursom često zamagljuje suštinu ustavnih pitanja i otvara prostor za proizvoljna tumačenja i manipulacije. Dok su specijalne i paralelne veze entiteta sa susjednim državama predviđene Ustavom BiH (član III/2.a), one moraju funkcionirati u potpunom skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom BiH. Stoga naglašavanje tih veza u kontekstu unutrašnjeg pitanja glavnog grada RS-a ima prvenstveno političku i retoričku, a ne ustavnopravnu funkciju.
Ukoliko se pokaže da su Dodikovi planovi za secesiju usko vezani za promjene Ustava RS-a i tim odlukama bude izvršen napad na ustavni poredak Bosne i Hercegovine, a znamo kako je završio pravosudni slučaj direktora SIPA-e Darka Ćuluma, koji je u jeku najveće institucionalne krize na Dodikov poziv napustio položaj direktora SIPA-e te se nakon svega nekažnjeno vratio na čelo Agencije za istragu i zaštitu BiH, javnost postavlja pitanje – tko će hapsiti Dodika ako se ne bude odazvao na saslušanje u slučaju novog napada na ustavni poredak BiH?
-Ako bi se u budućnosti pokazalo da promjene Ustava RS-a predstavljaju napad na ustavni poredak Bosne i Hercegovine, postoje jasni krivičnopravni instrumenti. Međutim, iskustvo s postupanjem prema bivšem (i sadašnjem) direktoru SIPA-e Darku Ćulumu pokazuje da je ključni problem ne u nedostatku pravnih normi, nego u spremnosti i dosljednosti institucija da te norme primijene. To je pitanje institucionalnog kapaciteta i političke volje, a ne praznine u pravu (lacuna iuris).
Odluka tužioca ili tužiteljice Tužilaštva BiH (u nekim medijima se spominje da je riječ o tužitelju Sanjinu Kulenoviću , a u drugim da je riječ ponovo o tužiteljici Vedrani Mijović, kojoj uredno „dolaze“ predmeti protiv SNDS kadrova) da ne pokrene istragu protiv Darka Ćuluma potpuno je očekivana i predstavlja logičan nastavak pravosudnog oportunizma koji gledamo godinama.
U pravnom sistemu ne možete imati saučesnika bez glavnog izvršioca. Kada je Tužilaštvo BiH ranije obustavilo ili izbjeglo da procesuira Milorada Dodika za primarno krivično djelo napada na ustavni poredak – unaprijed je amnestiran i čitav lanac njegovih pomagača i saučesnika. Ako pravosuđe nema odvažnosti da političkog ideologa i nalogodavca optuži za rušenje ustavnog poretka, kako onda očekivati da će optužiti direktora SIPA-e koji je u toj konstrukciji samo operativni saučesnik i sprovodilac političke pasivizacije?
Ćulumova pasivnost u državno-policijskom aparatu bila je izravna posljedica Dodikovog političkog udara, a tužitelj Tužilaštva BiH (ko god to bio) je svojom naredbom o nesprovođenju istrage samo stavio pečat na tu pravosudnu kapitulaciju. Time je ponovo potvrdjena tragična matrica bh. pravosuđa: umjesto da se uzroci napada na državu sasijeku u korijenu kroz član 156. Krivičnog zakona BiH, tužioci radije biraju liniju manjeg otpora, pa makar to značilo legalizaciju institucionalnog saučesništva u rušenju ustavnog poretka.
Uprkos zapaljivoj političkoj retorici i čestim krizama, građani trebaju znati jednu ključnu činjenicu: do formalno-pravne i stvarne secesije Republike Srpske neće i ne može doći. Secesija nije jednostrana izjava ili skupštinski zaključak — to je međunarodno-pravni i ustavni akt koji zahtijeva međunarodno priznanje, promjenu granica i potpunu kontrolu nad teritorijom. Republika Srpska nema međunarodni kapacitet, ustavne garancije niti podršku ključnih globalnih aktera, ubijeđen sam niti susjeda, za takav korak. Svaki jednostrani pokušaj odvajanja automatski bi doveo do potpune pravne, finansijske i političke izolacije entiteta, ukidanja njegovog ustavnog statusa zagarantovanog Dejtonom i direktne reakcije međunarodnih snaga.
(M.I. / SB)
