Davor Trlin, profesor ustavnog prava, u intervjuu za „Slobodnu Bosnu“ komentirao je mogućnost pomilovanja Milorada Dodika od strane Predsjedništva Bosne i Hercegovine. Bilo je govora i o takozvanom „legitimnom predstavljanju naroda“ na kojem i inzistira lider HDZ-a BiH Dragan Čović, te ulasku Bosne i Hercegovine u Europsku uniju sa izbornim zakonom koji preferiraju etonacionalisti u Bosni i Hercegovini.
DAVOR TRLIN, PROFESOR USTAVNOG PRAVA: Postupci vlasti RS-a su visoko opasni za stabilnost BiH, ali pazite šta je učinio ministar unutrašnjih poslova… | Slobodna Bosna
Najavljeno je pomilovanje Milorada Dodika od strane novog saziva Predsjedništva Bosne i Hercegovine, a kako bi smijenjeni i osuđeni bivši entitetski predsjednik ponovno postao entitetski premijer. U javnosti se iznose brojne teorije od strane medija ali i političara, no, što kaže ustav -mogu li članice Predsjedništva Bosne i Hercegovine Željka Cvijanović i Darijana Filipović preglasavanjem donijeti odluku o pomilovanju Milorada Dodika, ili je za takvu odluku neophodan konsenzus, odnosno jednoglasna odluka svih članova Predsjedništva BiH?
-Predsjedništvo BiH može davati pomilovanja na temelju Zakona o pomilovanju BiH (član 2), koji mu je tu nadležnost prenijela Parlamentarna skupština BiH. Riječ je o prenesenoj nadležnosti iz člana V/3.(i) Ustava BiH („vršenje drugih djelatnosti koje mogu biti potrebne za obavljanje dužnosti koje mu prenese Parlamentarna skupština“).
Ključno je pravilo iz Poslovnika o radu Predsjedništva: za odluke iz nadležnosti koje je Parlamentarna skupština prenijela na Predsjedništvo potreban je konsenzus. Suprotno tumačenje – da je dovoljno 2:1 – nema uporišta u Poslovniku, a upravo je Poslovnik donesen u skladu s Ustavom i regulira način rada tijela.
Čak i ako bi se pokušalo preglasavanje, član koji se ne slaže može pokrenuti mehanizam zaštite vitalnog interesa (član V/2.(d) Ustava), što bi odluku blokiralo do odluke odgovarajućeg kluba u Domu naroda FbiH ili Narodne skupštine RS-a. Osim toga, procedura pomilovanja uključuje prethodno mišljenje suda koji je donio presudu i Ministarstva pravde – a Sud BiH je već pravomoćno utvrdio krivnju Milorada Dodika. Stoga teza da „dvije članice mogu same pomilovati“ nema utemeljenje u pozitivnom pravu. To je politička spekulacija, a ne pravna mogućnost.
SUSJEDNI MEDIJI PIŠU: ‘Dan D’ za Hrvate u BiH, jedno ime im posebno bode oči | Slobodna Bosna
Sada kad znamo da je kandidat Petorke Zdenko Lučić ali i kandatkinja HDZ-a BiH Darijana Filipović dobila znatan broj glasova Bošnjaka u Federaciji BiH, možemo li reći da je takozvano „legitimno predstavljanje“ naroda na kojem politiku gradi lider HDZ-a Dragan Čović potpuno palo u vodu?
-Rezultati izbora 2026. (pobjeda Darijane Filipović uz značajan broj glasova iz bošnjačkog biračkog tijela, kao i rezultati Zdenka Lučića) dodatno potvrđuju ono što sam već ranije isticao: tzv. „legitimno etničko predstavljanje“ nije ustavna kategorija kada je riječ o izboru članova Predsjedništva BiH. Ustav (član V) i Izborni zakon propisuju samo da se biraju pripadnici konstitutivnih naroda, a ne da ih mogu birati isključivo pripadnici istog naroda. Princip „legitimnog predstavljanja“ iz predmetâ poput Ljubić odnosi se na formiranje Doma naroda FBiH, a ne na kolektivnog šefa države. Pokušaji automatskog prenošenja tog principa na Predsjedništvo nemaju uporište u pozitivnom pravu. Rezultati ovog ciklusa samo potvrđuju da birači u Federaciji i dalje glasaju preko etničkih linija, što čini tezu o „nelegitimnosti“ političkom, a ne pravnom konstrukcijom.
Činjenica da su kandidati dobili glasove građana druge etnonacionalnosti potvrđuje da izborni sistem BiH izvore legitimiteta crpi iz građanskog suvereniteta entitetske izborne jedinice, a ne ekskluzivno iz etničkih biračkih spiskova. Dok god Ustav definiše izborna tijela po teritorijalnom, a ne etnički pregrađenom principu glasanja, prelivanje glasova je pravno legalno i ustavno utemeljeno.
Ustavna teorija jasno razlikuje građanski legitimitet (izveden od svih građana kao pojedinaca s pravom glasa) i etno-teritorijalni legitimitet. Činjenica da su u praksi pojedini kandidati prešli te etničke barijere u glasanju dokazuje da je u okviru trenutnog sistema nemoguće matematički i pravno garantirati čisto etnički legitimitet bez uvođenja radikalnih diskriminacija. Time koncept „legitimnog predstavljanja“ u političkom smislu gubi svoj teorijski temelj jer izborni proces potvrđuje da su birači, a ne narodi, nosioci suvereniteta u praksi.
Kako iz ustavno-pravne perspektive komentirate dvostruke aršine HDZ-a kada je u pitanju poštovanje institucija i vladavine prava? S jedne strane, ova stranka se javno zaklinje u ‘europski put’ i striktno poštovanje zakona, dok s druge strane koalira sa SNSD-om koji direktno podriva ustavni poredak, blokira Ustavni sud BiH i otvoreno najavljuje neizvršavanje sudskih presuda. Kako je pravno moguće pomiriti te dvije politike unutar iste koalicije?
-S ustavno-pravnog stajališta, koalicija koja se s jedne strane zaklinje u „europski put“ i vladavinu prava, a s druge strane ulazi u strateško partnerstvo s politikom koja sustavno ne izvršava odluke Ustavnog suda BiH, blokira rad tog suda i otvoreno najavljuje nepoštivanje pravomoćnih presuda, ne može se pravno pomiriti. Ustav BiH (član I/2 i član III/3.(b)) i opća načela pravne države zahtijevaju dosljedno poštovanje ustavnog poretka od svih institucija i političkih aktera. Selektivna primjena pravila – „zakon vrijedi kada nam odgovara“ – direktno podriva vladavinu prava. To nije pitanje političke taktikе, nego pitanje ustavne lojalnosti. Europski put pretpostavlja upravo obrnuto: dosljednu primjenu pravila, a ne njihovo instrumentaliziranje.
Ustavno pravo razdvaja političke sporazume (koalicije) od ustavnih obaveza. Političke koalicije su stvar pragmatizma, ali nijedan politički sporazum ne može ostaviti van snage Ustav BiH niti Odluke Ustavnog suda BiH koje su konačne i obavezujuće.
Ovdje se radi o čistom političkom pragmatizmu (realpolitici), a ne o pravnoj koherentnosti. Ustav BiH u svojoj preambuli i Članu I/2 definira BiH kao demokratsku državu koja funkcioniše na principu vladavine prava. Ignorisanje odluka Ustavnog suda BiH ili Evropskog suda za ljudska prava predstavlja direktno kršenje samog Dejtonskog mirovnog sporazuma i ustavnog poretka. Pravno, ovakve koalicije se ne „mire“ kroz pravo, već kroz političke sporazume u kojima se pitanja vladavine prava svjesno stavljaju u drugi plan zarad raspodjele vlasti.
Dragan Čović je u izbornoj noći ponovio da je rješavanje izbornog zakonodavstva prvi i nezaobilazan korak. S obzirom na to da HDZ BiH pod ‘reformom’ primarno podrazumijeva model takozvanog „legitimnog etničkog predstavljanja“, može li Bosna i Hercegovina nastaviti svoj put ka Europskoj uniji s takvim Izbornim zakonom? Kako s ustavno-pravnog stajališta pomiriti Čovićeve zahtjeve s presudama Europskog suda za ljudska prava – poput predmeta Sejdić-Finci, Zornić i Kovačević, koje izričito nalažu brisanje etničkih diskriminacija i prelazak na građanski model glasanja?
-BiH ne može napredovati prema Evropskoj uniji s izbornim modelom koji produbljuje etničku diskriminaciju. Presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetima počev od Sejdić-Finci, Zornić, Pilav… i druge nalažu uklanjanje etničkih i teritorijalnih diskriminacija. Reforma mora ukloniti diskriminatorne elemente postojećeg sistema, a istovremeno pronaći način da se legitimni mehanizmi zaštite kolektivnih interesa uklope u standarde Evropske konvencije. To je, zapravo, jedan od najtežih ustavno-političkih problema Bosne i Hercegovine. Ne može se jednostavno reći: „ukidamo konstitutivne narode i uvodimo jedan čovjek – jedan glas“, jer bi takva formula otvorila čitav niz drugih pitanja koja proizlaze iz same ustavne strukture BiH. Ali se isto tako ne može reći ni: „konstitutivni narodi imaju pravo na ekskluzivno biranje svojih predstavnika“, jer za takvu opću tvrdnju također ne postoji dovoljno uporište u presudama Evropskog suda niti u važećem Ustavu BiH.
Čovićev koncept legitimnog predstavljanja, ako podrazumijeva da pripadnici jednog naroda moraju imati odlučujuću ili isključivu riječ u izboru predstavnika tog naroda, mora se zato suočiti sa činjenicom da Ustav BiH takvo pravilo izričito ne propisuje za Predsjedništvo BiH. Istovremeno, zaštita kolektivnih interesa jeste sastavni dio ustavne arhitekture Bosne i Hercegovine i ne može se jednostavno zanemariti. Po mom mišljenju, izlaz nije u tome da se jedan princip potpuno suprotstavi drugome, nego da se napravi precizna ustavna ravnoteža: opće i jednako biračko pravo mora biti zaštićeno, diskriminacija mora biti uklonjena, a mehanizmi zaštite legitimnih kolektivnih interesa moraju biti jasno definirani i ograničeni na ono što je zaista potrebno za funkcioniranje složenog ustavnog sistema BiH. Drugim riječima, evropski put Bosne i Hercegovine nije moguć bez reforme izbornog sistema, ali ta reforma ne može biti samo nova verzija etničkog inženjeringa. Isto tako, ona ne može ignorirati činjenicu da je Bosna i Hercegovina ustavno složena država u kojoj postoje i individualna i kolektivna prava. Pravi izazov je pronaći model u kojem zaštita kolektivnih interesa neće postati mehanizam za politički monopol, a građanski princip neće postati instrument za ignoriranje ustavno zaštićenih kolektivnih interesa. Upravo na toj tački treba tražiti evropsko, a ne isključivo bošnjačko, hrvatsko ili srpsko rješenje.
Ova kontroverza koja tretira neusklađenost Izbornog zakona BiH sa evropskim standardima, predstavlja fundamentalni ustavno-pravni čvor jer direktno suprotstavlja dva potpuno različita koncepta suvereniteta i političkog režima. Sa stajališta evropskog prava, Bosna i Hercegovina ne može postati punopravna članica Evropske unije sve dok primjenjuje izborni model zasnovan isključivo na etno-teritorijalnom ključu. Evropska komisija je kroz svojih 14 ključnih prioriteta jasno podcrtala da se ustavna reforma mora kretati u pravcu eliminacije diskriminacije, što u praksi znači da zahtjevi za uvođenjem takozvanog „legitimnog etničkog predstavljanja“ udaljavaju zemlju od Brisela.
Ustavno-pravni sukob između zahtjeva HDZ-a BiH i obavezujućih presuda Evropskog suda za ljudska prava (ESLJP) ogleda se u njihovoj potpunoj konceptualnoj nepomirljivosti. Dok politički narativ Dragana Čovića zahtijeva ustavne garancije prema kojima bi etnički kolektiviteti imali ekskluzivno pravo izbora „svojih“ predstavnika, presude u predmetima Sejdić-Finci, Zornić itd… izričito nalažu suprotno – ukidanje etničkih i teritorijalnih ograničenja za biračko pravo. Jedini pravno održiv način za prevazilaženje ove blokade jeste korjenita reforma Ustava BiH koja bi redefinisala balans između građanskih i kolektivnih prava, prebacujući težište suvereniteta sa naroda na pojedinca (građanina).
Da bi se Čovićevi zahtjevi djelimično amortizovali, a presude iz Strazbura u potpunosti provele, ustavna teorija predlaže rješenja poput ukidanja etničkih prefiksa pri izboru članova Predsjedništva BiH, uz istovremeno zadržavanje i striktno sužavanje uloge domova naroda isključivo na zaštitu vitalnog nacionalnog interesa (VNI). Na taj način bi se zadovoljio evropski standard u pogledu izbora državnih organa kroz opšte, građansko glasanje, dok bi se kolektivna prava i strahovi od preglasavanja štitili u zakonodavnom tijelu kroz precizno definisane mehanizme veto-zaštite, umjesto kroz monopol nad samim izbornim procesom.
Jedno od mogućih rješenja moglo bi se tražiti i u promjeni samog načina izbora članova Predsjedništva BiH. Umjesto neposrednog izbora po sadašnjem modelu, moglo bi se razmotriti rješenje prema kojem bi članove Predsjedništva birala Parlamentarna skupština BiH, uz odgovarajuće ustavne garancije.
Takav model bi zahtijevao izmjenu člana V Ustava BiH, ali bi otvorio mogućnost da se građanski i kolektivni princip razdvoje na institucionalno racionalniji način. Građanski legitimitet proizlazio bi iz Parlamentarne skupštine, dok bi se zaštita legitimnih kolektivnih interesa mogla osigurati kroz kvalificirane većine i odgovarajuću ulogu oba doma Parlamentarne skupštine. Prednost takvog rješenja bila bi u tome što se pitanje legitimnog predstavljanja više ne bi rješavalo kroz zahtjev da pripadnici jednog naroda moraju neposredno birati „svog“ predstavnika. Kolektivni interesi mogli bi se zaštititi u samoj parlamentarnoj proceduri izbora, bez stvaranja etnički ekskluzivnog biračkog prava.
Naravno, i takav model morao bi biti pažljivo konstruiran. Ako bi se članovi Predsjedništva birali običnom većinom, otvorilo bi se pitanje mogućnosti preglasavanja. Zato bi se mogla predvidjeti kvalificirana većina, odnosno kombinacija većina u Predstavničkom domu i Domu naroda, kako bi se osiguralo da izbor nije moguć bez određene vrste međunacionalnog političkog dogovora. To bi, po mom mišljenju, bio jedan od načina da se napravi razlika između zaštite kolektivnih interesa i etničkog monopola nad izborom određenog člana Predsjedništva.
Prvo je legitimno ustavno pitanje; drugo ne može biti izvedeno kao automatsko pravilo iz važećeg Ustava BiH. Naravno, ovo nije jedino moguće rješenje, ali pokazuje da se dilema ne mora svesti na izbor između dva ekstrema: ili potpuno etničko predstavljanje ili potpuno napuštanje kolektivnih mehanizama. Moguće je konstruirati sistem u kojem će svaki građanin imati jednako pravo kandidiranja, a da istovremeno postoje institucionalne garancije da se interesi konstitutivnih naroda ne mogu jednostavno zanemariti.
(M.I.)
